联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯日前公开发表文章批评国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）在为富裕国家背书，支持欠发达国家力度不足，并强烈呼吁对全球性国际金融机构进行大刀阔斧的改革。而追踪发现，这已是古特雷斯一年左右的时间三次在公开场合明确表达对IMF和WB的不满并发出改革呐喊，前两次分别发生在去年5月访问非洲和去年10月出访印度期间。
　　“二战”后由美国主导创建的“布雷顿森林体系”包括两大支柱性内容：一是确立了“金本位”制，即美元与黄金挂钩，各国汇率与美元挂钩；二是创建国际货币基金组织与世界银行，且如同“布雷顿森林体系”解体后美元霸主地位并没有消失，IMF与WB也同样被保存了下来。作为承担目前全球经济治理的最重要两大国际金融机构，IMF与WB在过往78年时间中将成员国从最初的40余个壮大到了目前的189个。更为重要的是，从历次区域性与全球金融危机，到新冠疫情，人们都能看到IMF紧急救场的忙碌身影。同样，从参与全球性的扶贫与脱贫，到支持低收入国家产业的培育，再到面向发展中国家提供资金援助，人们也看到了世界银行来往穿梭的匆匆脚步。然而，受到自身角色的束缚以及复杂外部环境因素的扰动，IMF与WB在履行职能过程中也出现了不少令人诟病的偏差与不足。
　　首先是资源错配导致整体效果大打折扣。IMF贷款援助的对象既有发达国家也有发展中国家，每个成员国可获得的贷款额度取决于其在SDR中的份额，结果是份额较低的发展中国家和低收入国家可以获得的贷款额度相对较低，而份额占优的发达国家获得的贷款资金相对较多，但事实又是，前者自我融资与市场体系更脆弱，发生危机的可能性更大，更多的贷款援助意味着就是雪中送炭，而后者不仅内部融资功能较为强大，财政状况也好得多，外援资金对他们而言可能只是锦上添花。这样，基于份额多寡的IMF贷款援助机制必然发生供求方向的错位。
　　其次是附带条件导致次生灾害频发。无论是IMF还是WB在面向援助申请国尤其是发展中国家提供贷款支持时，往往会附加一些限制条件，如要求受援国提供国际收支调整计划以及国内财政金融稳定计划以及有关数据，甚至强制受援对象收紧货币与财政政策。不仅如此，IMF和WB的援助行为还表现出了不同程度的“站队”痕迹，即追随美国的国家往往较容易获得符合预期的资金援助，反之则申请过程艰难或者希望落空。受到影响，不少接受IMF和WB援助的国家不仅经济未见明显增长，反而既存的债务危机趋于严重化，甚至引发社会和政局动荡。同时，IMF与WB的“站队”性思维无疑也加强了自身的道德风险以及相应国家的逆向选择，实践中也难免不让IMF与WB的公信力受到损害。
　　再次是资金缺口导致功能抑制。除了成员国的份额缴纳与股东出资外，IMF与WB的资金池还有一部分来自市场发债融资，尽管如此，也远远不能满足市场需求。针对这一问题，IMF与WB曾不得不两次增资扩股，但实际情况是，随着发达国家出资量的增加，IMF与WB被绑架的道德风险也在提升。不仅如此，由于一些主要工业国基本不再需要两大金融机构的资金融通，相应的贷款额度高低也不再是它们关注的权利，而且由于多年来的权利渗透，已让发达国家牢牢掌握了IMF与WB的控制权，即使不增资也不会削弱它们的投票权，也正是如此，IMF与WB的每一次增资过程都是一波三折，其所能外溢出的援助有效性与及时性也无奈被动性削弱。
　　最后是封闭运作导致协同效应匮乏。一方面IMF与WB在各自的职能轨道上有序运行，另一方面二者却很少展开业务上的沟通与合作，更没有形成常态化的互通协调机制，导致它们在应对危机上只能采取一些临时性措施，实际过程中也往往会出现资源的重复性覆盖，协同化效率极低。不仅如此，IMF与WB同世界贸易组织、区域多边银行和私人投资机构以及非政府组织也缺乏必要的联系与业务来往，彼此基本上处于碎片化状态，这也使得IMF与WB可以使用与整合的资源相对有限，其功能性作用与治理能力遭遇进一步抑制。
　　鉴于上述问题，对IMF与WB展开职能纠偏与校准的呼声越来越强烈。一方面，国际社会建议在提供信贷支持与投资扶持时，IMF与WB所施加的限制条件既要考虑受援国的国内经济与政治环境，更要充分关注外部影响因素，以此为基础，对低收入国家与发展中国家尽可能放宽贷款限额，创造出外部援助与内部可持续发展的平衡机制，同时在提供贷款的决策过程中力戒政治化，提高IMF与WB经济行为的合法性与可信性。另一方面，两大国际机构应强化沟通合作，同时决策机制向加强与外围国际性与区域性经济组织协调的方向转变，共同探索发展融资新模式,最大限度地调动私人部门的资源力量，提高IMF与WB融资与支出管理的有效性。
　　进一步需要明确的是，IMF与WB的职能方向校准必须以其治理结构的变革为前提，且这项改革内容涉及到三个层面：一是最高决策执行机构执行董事会的人员配备以及董事会总裁（行长）的人选，目前IMF与WB各配置执行董事24名和25名，同时配备一名总裁（行长）；二是票权份额的分配，由“基本票+份额票”组成，其中每个成员国可获250张基本票，份额票由一国GDP (50%）、经济开放度（30%）、国际储备（5%）和波动性（15%）四个变量加权所定，其中GDP权重的60%按市场汇率计算，40%按购买力平价计算，成员国根据IMF算出的最终得分缴纳基金费用而获得份额票权，世界银行则参照成员国在IMF获得的份额配备份额票权，与IMF一样按每（份）股10万美元对应一张票权；三是投票机制，采取“基本票+份额票”的表决权机制，其中最重大事务须85％有效多数通过，重大事务要求70%有效多数通过。
　　截至目前，IMF与WB先后进行了两轮治理结构的变革，新兴市场国家的执行董事席位有所增加，发达国家也向新兴市场国家转移了部分投票权，但前者在IMF与WB中的票权占比依然要比后者分别高出15.4和5.62个百分点，其中美国在两大金融机构的投票权比重均超16%，依然对最重大事务拥有“一票否决”权，美欧加起来的票权比重超过了30%，同样对重大事务可行使“一票否决”权，与此同时，IMF总裁由欧洲人把持、世行行长由美国人担任的数十年惯例至今没有改写。
　　客观上判断，在少数发达国家拥有“一票否决”权的前提下，彻底颠覆欧洲人与美国人分别把持IMF与WB头把交椅的传统制度几乎没有任何可能，同时试图让发达国家放弃投票权的优势地位更是痴人说梦，由此就决定了IMF与WB治理结构的变革不可能快速到位，只能采取结构化的渐进方式。
　　一方面，作为影响份额票权的重要变量，GDP的测量可以由混合计算改为单独由购买力平价计算，发展中国家因此可以增加票权比重的5%左右，在此基础上可以对其他变量得分展开增减调整，如降低开放度、国际储备的得分，新增成员国的收支失衡程度和人口因素，进一步适度增大新兴市场国家的份额票比例。
　　另一方面，须简化IMF与WB投票表决机制，除了最重要事务需要全体一致通过外，其他重要事项统一采用70%多数，取消85%多数的表决方式，这看起来取消了“一票否决”权，但美国若持异议照样可以联合G7成员行使30%以上的否决权。此外，所有要求70%多数票的决议都应采取双重投票制，即既需要投票权超过总投票权的70%，同时投赞成票的国家数量要超过全体与会成员数量的60%，以真正实现成员国的主权平等。
　　（作者系中国市场学会理事、经济学教授）
（文章来源：国际金融报）