今年6月，联合国193个成员国通过《国家管辖外海域生物多样性养护和可持续利用协定》（下称BBNJ协定）。联合国称其是近20年艰苦谈判取得的一项具有里程碑意义、具有法律约束力的海洋生物多样性协定。进入9月，《BBNJ协定》将进入各国批准阶段，料将于2~5年内获批生效。
　　在9月9日举行的2023海洋保护大会上，第十四届全国政协委员、自然资源部海洋发展战略研究所所长张海文详细介绍了协定内容及可能产生的影响。张海文深入参加了在纽约联合国总部的磋商谈判过程，在她看来，《BBNJ协定》生效后将打破现有的海洋治理格局，也将考验各国对海洋信息的掌握程度，应加大科研力度。
　　BBNJ协定的达成是多边主义的巨大成功，有利于全球海洋治理
　　《BBNJ协定》是基于《联合国海洋法公约》的一项执行协定，其为国家和其他利益攸关方之间的跨部门合作提供了一个重要框架，以促进海洋及其资源的可持续发展，并解决海洋面临的多方面压力。厦门大学南海研究院刊登的一篇文章认为，《BBNJ协定》将对国际海洋秩序产生重大影响，总体来看，BBNJ协定的达成是多边主义的巨大成功，有利于全球海洋治理。
　　张海文介绍，《BBNJ协定》谈判最初动因是在极端环境下发现了新的生态系统，1948年以来，科学家陆续在海底发现冷泉和热液喷口等特殊生态环境及生物。“各种形态都有，完全颠覆人类的认知。原来以为是这里地方不会有生命。”她说。
　　随后，一些国家加大了勘测力度，部分科学发现已经应用到了医药、美容、养生等领域。但除了科学问题引起各国关注外，与资源分配有关的法律问题、保护问题已成为国际关注的新焦点。
　　另据中国海洋发展研究中心文章，按照《联合国海洋法公约》规定，各国在公海均享有航行、捕鱼、科学研究等方面的自由，但却并未对公海生物遗传资源作出明确规定。因而，占据地球表面积近一半的公海，受困于法律规定的空白与国际管理的缺失，正遭受着过度捕捞、深海资源无序开发以及渔业捕捞纠纷等的威胁。
　　为了弥补国际法的空白，联合国大会启动了这个持续20年的协议谈判。即使到了通过前夕，谈判依然焦灼。综合多方报道，一些国家强调保护，一些国家强调保护并开发，此外如何公平分享公海的海洋遗传资源和潜在收益也引发分歧。
　　张海文回忆，在3月的会议上，到周五下班时间很多问题还有重大分歧，各方通宵磋商讨论持续到周六半夜，各方经妥协最终确认了一个“基本满意的条款”。“我们见证了一个历史，海洋法重大的突破。”她说。
　　张海文分析，《BBNJ协定》预计将在近期召开的联合国大会上正式通过，此后进入各国批准阶段，预计两至三年，最多不超五年即会正式生效。她认为，《BBNJ协定》生效之时将打破现有的海洋治理格局，各方利益将因此重新协调，技术标准、法律准则也会推陈出新。
　　由于互相妥协等情况的存在，《BBNJ协定》文本中仍有模糊之处，之后的磋商与执行情况仍然复杂。张海文也强调，未来仍需要关注协定的执行，需要科学家的介入，也需要投入技术、装备等力量。也就是说，能否依托《BBNJ协定》的框架，保护并开发相关海洋资源，仍将考验各国的软硬实力，考验对协定的理解和落实。
　　《BBNJ协定》出台后，新旧保护区之间需要重新协调
　　自然资源部海洋发展战略研究所发表的一篇文章将《BBNJ协定》总结为五个主要内容：海洋遗传资源获取及惠益分享、包括公海保护区在内的划区管理工具、海洋环境影响评价、能力建设和海洋技术转让、跨领域问题。张海文特别谈到了《BBNJ协定》对保护区划定的影响。
　　前述自然资源部海洋发展战略研究所文章谈到，2022年12月，《生物多样性公约》第十五次缔约方大会确立“到2030年保护30%的陆地和海洋”（以下简称“3030目标”）的政治目标，下一步将进入保护区布局阶段，极可能在国家管辖外海域将“3030目标”落地。
　　据介绍，公海保护区设立程序分为四个步骤。一是提出提案，由一个或多个缔约国提出提案，并提交秘书处。二是提案公开和审查，秘书处公开提案，并转交科学和技术机构审查，按审查意见修改后重新公开。三是对提案开展协商和评估，提案方与各国、其他主管机构等利益攸关方，就审查通过的提案开展协商，在考虑利益攸关方、科学和技术机构的意见和信息的基础上，对提案修订后交由科学和技术机构评估。四是缔约国大会决策。如未协商一致，缔约国大会以3/4多数通过提案。同时，协定为公海保护区运行作出制度性安排，确保缔约国切实履约缔约方大会决定。
　　张海文表示，当前诸多国家、国际组织等均按照一定标准划定了保护区，《BBNJ协定》出台后，新旧保护区之间需要重新协调，在新划定保护区时也存在信息、资料不对称的情况。她坦言，国内大洋调查起步较晚，仅有50年左右历史，在航次频率、认知能力、科学技术、水平装备以及掌握的海洋信息等方面均与一些国家有较大差距。在不掌握相关科考信息的情况下，划定或反驳划定保护区，均有难度。“信息、科学证据在哪里，不能什么调查不做。”她说。
　　“我们现在刚刚有能力，能够走向全世界，走向世界的大洋，”张海文认为，中国当下的发展阶段应坚持“共同但有区别责任”原则，既要高质量发展也要山青水美，同时不能只顾保护不发展。“这是很需要智慧、很需要政治平衡，统筹兼顾的问题。”她说。
（文章来源：南方都市报）