冯奎（中国区域科学协会副理事长、研究员）
　　《广州市城中村改造条例》（简称《条例》）近日已通过广东省人大常委会批准，将于2024年5月1日起施行。《条例》引发高度关注，一方面，这是全国首部城中村改造的专项地方性法规，它将影响面巨大的城中村改造问题纳入了法治轨道；另一方面，也更重要的是，以《条例》出台为标志，广州等大城市城中村改造的模式发生了根本性的变化。
　　这个根本性的变化就是，在城中村改造中，越来越鲜明的区域性、长期性、综合性的公益性追求，将取代渐行渐远的项目化、短期化、房地产化的投资开发模式。
　　最突出反映上述变化的是《条例》第一句话，即“为了满足公共利益需要，推进和规范城中村改造”。《条例》列出城中村改造的6个目标，是就公共利益导向作出进一步系统说明，即城中村改造应当增进社会公共利益，包括：一是加强基础设施和公共设施建设，消除公共卫生和城市安全风险隐患；二是提升居住品质，改善居住条件和生态环境；三是加强历史文化保护，塑造城市特色风貌；四是促进产业转型升级，推动新旧动能转换；五是高效综合利用土地资源，提高土地利用效率；六是夯实基层治理基础，提高社会综合治理水平。展开《条例》来看，在城中村改造的全过程中，《条例》都实质性强调城中村改造应当增进社会公共利益。因此可以认为，公共利益是该《条例》的立法原点与逻辑主线。
　　广州这部《条例》突出反映了城中村改造向公益性追求转变，首先这符合党中央提出的方向要求。2023年4月28日召开的中共中央政治局会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。三个月后，《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》在国务院常务会议上审议通过。这意味着要将城中村改造作为超大特大城市改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。
　　更直接的原因或许也是广州自身的经验积累与政策认识的转变。从上世纪90年代起，广州其实就有城中村改造的项目。早在十几年前，广州城中村改造的“主流模式”是市场化方式运行，也就是由村集体公开招标选定合作开发商对旧村进行整体拆除重建。此种模式下，政府比较容易和房企、村集体以至居民住户算清单一项目的“经济账”。同时客观而言，过去的城中村改造模式为改善城市环境、提升城中村居民条件贡献了重要力量。但这种模式在运行中也曾积累了一些问题，其中之一就是整个改造和房地产深度绑定，公益性不足或难以实施。这导致在过去个别的改造项目中，由于缺乏公共利益的人格化代表和具体的实现路径，因此本来应由公众共享的城中村改造成果容易转化为开发商利润。
　　在此次《条例》出台之前，广州就有城中村改造的重点地区直接用“四个转向”来总结新旧改造模式的差别：改造思维从“单一经济平衡”转向“多元目标实现”；改造方式从“线性房产开发经营”向“全域城市综合运营”转变；改造模式从“市场主体单轮主营”转向“政府企业双轮驱动”；改造节奏从“以个体利益、资源禀赋为导向的无序推进”转向“以公共利益、发展需要为导向的差别开发”。由此可见，借助《条例》出台的契机，以公共利益为导向的城中村改造模式，实现了从局部探索向广州全域的扩展及深化。
　　广州出台的《条例》对城中村带来的影响，主要将会体现在以公共利益为导向的新模式中。《广州市城中村改造专项规划（2021—2035年）》显示，未来十年内，广州拟推进272条城中村规划改造，涉及改造范围共计约155平方公里。北京、上海等一批超大、特大和大城市也要进行城中村改造，此《条例》对其他城市也有借鉴价值。此外，城中村改造包含着用法治办法处理集体用地、集体成员利益等方面的探索，推而广之来说，广州的立法及实践对城乡相关改革具有启示意义。
　　检验《条例》的生命力在于实施效果。随着《条例》的实施，以公共利益为导向的城中村改造的新模式还需要具体化，在操作层面上要有新的突破性探索。可以预见的是，在资金支持方面，新的改造模式提出要由政府制定城中村改造资金平衡方案。资金来源包括国家有关城中村改造项目的专项借（贷）款、财政资金、专项补助、企业债券及基金等社会资本等，这方面的资金压力显然较大并且还会持续多年。
　　城中村改造向公益性模式转变，政府当然就有足够充足的理由，也有更多的必要性去加强统筹协调，提供秩序与规范。在这一立法主旨与逻辑主线展开之后，在一系列看似“鸡毛蒜皮”但实则涉及到财产等权利的具体问题上，必然会有集体经济、企业、居民户等相关主体将要提出各类诉求。因此，公共利益的认定程序及审查机制就需要不断健全。作为一个硬币的两面，相关主体合法利益的最大化始终需要认真考量。这并不是一个很小的挑战，因为相关问题的解决还会受到多部现行法律法规的约束。
　　城中村改造迈向公益性模式，但其实现路径其实是多种多样的，这也非常考验广州以及其他城市的创新性。制度经济学家诺思提出过一个问题，在什么条件下政府部门将是制度变迁的首选工具？他列举的四种情况中，第一种情形是政府结构相对发达，市场并不高度发达。从中国城市的实践来看，市场机制已有许多创新，并且还有很大的提升空间。考虑到全国各地城中村改造丰富性、多样性，充分聚焦公益性模式，从而实现改造过程中政府与市场的多种配合方式，显然非常重要。
（文章来源：21世纪经济报道）