16万亿PPP项目迎新规：严禁规避财政承受能力10%的红线约束
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16万亿PPP项目迎新规：严禁规避财政承受能力10%的红线约束
2022-11-18 21:15:00
11月18日，财政部印发《关于进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行的通知》【财金〔2022〕119号】。119号文称，这主要是为了为贯彻落实党中央、国务院决策部署。
今年4月26日召开的中央财经委员会第十一次会议表示，要适应基础设施建设融资需求，拓宽长期资金筹措渠道，加大财政投入，更好集中保障国家重大基础设施建设的资金需求。要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。
在稳投资稳经济的背景下，PPP再度被赋予重任。官方数据显示，截至三季度末，全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台管理库累计入库项目10331 个、投资额16.5 万亿元。
119号文从项目前期论证、规范运作、严防隐性债务和项目阳光运行四方面规范PPP项目。据记者梳理，119号文主要由以下要点：
严禁规避财政承受能力10%红线约束
119号文提出，省级财政部门应压实辖内市县财政部门财政承受能力论证责任，指导市县财政部门规范开展财政承受能力论证工作，严守每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线(以下简称10%红线)。
这其实是重申以前的规定。财政部在回复有关建议时曾表示，10%的红线，是在参考借鉴国际通行标准(6%-7%)的基础上、结合我国城镇化发展实际需要、经过反复论证最终确定的“上限”。且10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。
但实践中，一些地方已超过10%的比例上限。财政部此前发布的报告《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》指出，经对财政部PPP项目库6400个、总投资约10万亿元的入库项目2018年1月末财承报告数据进行分析，部分市县支出责任已超出限额。
具体而言，在保守、一般、乐观三种情景下，年度最大支出占比超过10%限额的市县，分别为253个、152个和104个，主要分布在四川、湖南、河南、内蒙、贵州等地。其中，2018年当年支出占比超限额的市县，分别为70个、36个和23个。从时间分布看，在保守情景下，2020年超限额地区数量最多，为186个；在一般和乐观情景下，2019年超限额地区数量最多，均为66个。
相应地，一些地方通过各种措施进行规避。前述报告指出，292个项目拟从政府性基金预算、车购税补助、国开行贷款、农发行贷款等非一般公共预算渠道安排支出，共计1.1万亿元。个别项目支出责任甚至全部从政府性基金预算列支，有以此规避10%限额约束之嫌。
119号提出，合理分担跨地区、跨层级项目财政支出责任，严禁通过“借用”未受益地区财政承受能力空间等方式，规避财政承受能力10%红线约束。审慎合理预测一般公共预算支出规模和增长率，严禁脱离项目实际通过“报小建大”等方式调整项目财政支出责任，规避财政承受能力10%红线约束。
TOT项目不能搞“自我循环”
今年以来盘活存量资产扩大投资成为政策方向。国务院办公厅5月25日印发的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》指出，鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。实践中，PPP主要通过TOT(移交—经营—移交)的模式盘活存量资产。
119号文提出，拟采用转让-运营-移交(TOT)等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格。TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。
清华大学建设管理系教授王守清认为，这澄清了目前市场上一些疑虑，明确了合规的TOT做法。可以进一步理解的是，应用PPP(TOT)盘活存量资产时主要是特许经营权的转让，特别是对强运营属性基础设施和公用事业项目。
“应更重视引进能够提高资产使用和运营效率的社会资本，对地方政府而言，既引进资金，扩大有效投资，促进经济发展，又通过效率的提高，保证公众生活水平提高，还让投资者有微利可图，实现共赢共生。”王守清表示。
严防隐性债务风险
“合规的PPP项目不会形成隐性债务，不合规的PPP项目才会形成隐性债务。”南方省份某地市财政系统人士称。
据记者了解，形成隐性债务的PPP项目包括BT模式下约定以财政资金偿还的债务、通过承诺回购社会资本方的投资本金、向社会资本方承诺最低收益等。
119号文再次重申，地方财政部门应会同有关方面严格做好本级PPP项目合同审查，严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管。
市县级平台不能作本级PPP项目社会资本方
119号提出，项目实施机构应坚持公平、公正、公开原则，依法择优选择具有投资、运营能力的社会资本参与PPP项目。鼓励国有企业、民营企业、外资企业等各类市场主体作为社会资本方平等参与PPP项目。
119号文还明确，地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业(上市公司除外)可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方。
近年来，一些城投公司宣布退出平台公司名录，目的之一就是作为社会资本方参与项目建设。119号的前述规定意味着，地市级、县区级本级融资平台不得作为本级PPP项目社会资本方。
（文章来源：21世纪经济报道）
今年4月26日召开的中央财经委员会第十一次会议表示，要适应基础设施建设融资需求，拓宽长期资金筹措渠道，加大财政投入，更好集中保障国家重大基础设施建设的资金需求。要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。
在稳投资稳经济的背景下，PPP再度被赋予重任。官方数据显示，截至三季度末，全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台管理库累计入库项目10331 个、投资额16.5 万亿元。
119号文从项目前期论证、规范运作、严防隐性债务和项目阳光运行四方面规范PPP项目。据记者梳理，119号文主要由以下要点：
严禁规避财政承受能力10%红线约束
119号文提出，省级财政部门应压实辖内市县财政部门财政承受能力论证责任，指导市县财政部门规范开展财政承受能力论证工作，严守每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线(以下简称10%红线)。
这其实是重申以前的规定。财政部在回复有关建议时曾表示，10%的红线，是在参考借鉴国际通行标准(6%-7%)的基础上、结合我国城镇化发展实际需要、经过反复论证最终确定的“上限”。且10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。
但实践中，一些地方已超过10%的比例上限。财政部此前发布的报告《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》指出，经对财政部PPP项目库6400个、总投资约10万亿元的入库项目2018年1月末财承报告数据进行分析，部分市县支出责任已超出限额。
具体而言，在保守、一般、乐观三种情景下，年度最大支出占比超过10%限额的市县，分别为253个、152个和104个，主要分布在四川、湖南、河南、内蒙、贵州等地。其中，2018年当年支出占比超限额的市县，分别为70个、36个和23个。从时间分布看，在保守情景下，2020年超限额地区数量最多，为186个；在一般和乐观情景下，2019年超限额地区数量最多，均为66个。
相应地，一些地方通过各种措施进行规避。前述报告指出，292个项目拟从政府性基金预算、车购税补助、国开行贷款、农发行贷款等非一般公共预算渠道安排支出，共计1.1万亿元。个别项目支出责任甚至全部从政府性基金预算列支，有以此规避10%限额约束之嫌。
119号提出，合理分担跨地区、跨层级项目财政支出责任，严禁通过“借用”未受益地区财政承受能力空间等方式，规避财政承受能力10%红线约束。审慎合理预测一般公共预算支出规模和增长率，严禁脱离项目实际通过“报小建大”等方式调整项目财政支出责任，规避财政承受能力10%红线约束。
TOT项目不能搞“自我循环”
今年以来盘活存量资产扩大投资成为政策方向。国务院办公厅5月25日印发的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》指出，鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。实践中，PPP主要通过TOT(移交—经营—移交)的模式盘活存量资产。
119号文提出，拟采用转让-运营-移交(TOT)等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格。TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。
清华大学建设管理系教授王守清认为，这澄清了目前市场上一些疑虑，明确了合规的TOT做法。可以进一步理解的是，应用PPP(TOT)盘活存量资产时主要是特许经营权的转让，特别是对强运营属性基础设施和公用事业项目。
“应更重视引进能够提高资产使用和运营效率的社会资本，对地方政府而言，既引进资金，扩大有效投资，促进经济发展，又通过效率的提高，保证公众生活水平提高，还让投资者有微利可图，实现共赢共生。”王守清表示。
严防隐性债务风险
“合规的PPP项目不会形成隐性债务，不合规的PPP项目才会形成隐性债务。”南方省份某地市财政系统人士称。
据记者了解，形成隐性债务的PPP项目包括BT模式下约定以财政资金偿还的债务、通过承诺回购社会资本方的投资本金、向社会资本方承诺最低收益等。
119号文再次重申，地方财政部门应会同有关方面严格做好本级PPP项目合同审查，严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管。
市县级平台不能作本级PPP项目社会资本方
119号提出，项目实施机构应坚持公平、公正、公开原则，依法择优选择具有投资、运营能力的社会资本参与PPP项目。鼓励国有企业、民营企业、外资企业等各类市场主体作为社会资本方平等参与PPP项目。
119号文还明确，地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业(上市公司除外)可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方。
近年来，一些城投公司宣布退出平台公司名录，目的之一就是作为社会资本方参与项目建设。119号的前述规定意味着，地市级、县区级本级融资平台不得作为本级PPP项目社会资本方。
（文章来源：21世纪经济报道）
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