建设韧性城市，增强城市在逆变环境中承受、适应和快速恢复的能力，已被写入“十四五”规划纲要，上升为国家战略。近年来，国内很多城市开启了韧性城市的探索，其中尤以北京为代表。
　　早在2017年9月，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》中就提出“提高城市韧性”的目标。2021年10月，北京市发布《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》（以下简称《意见》），从提升城市的空间韧性、工程韧性、城市管理韧性、社会韧性等方面进行了部署，为北京市的韧性城市建设工作提供了行动指南。
　　需要指出的是，保险机制作为培育城市社会韧性的重要手段被写入了《意见》。《意见》明确提出，要“坚持政府推动、市场运作原则，强化保险在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用，进一步推广安全生产责任保险，加快发展巨灾保险，逐步形成多层次灾害风险分担机制”。在这一背景下，北京成为国内第一个明确将保险机制纳入韧性城市建设的城市，具有示范意义。
　　为什么要将保险机制纳入韧性城市建设规划？从微观的产品功能角度来看，作为一种风险转移工具，保险机制能够发挥损失补偿、防灾防损的功能，可以增强家庭和企业在遭遇灾害风险冲击之后的适应能力和恢复能力。从宏观的社会治理角度来看，一个发达和健全的灾害保险体系可以扮演社会“稳定器”的角色，减轻政府的财政压力。总之，保险机制在功能上与韧性城市建设的目标天生契合，这也是发达国家在韧性城市建设中的重要经验。
　　自2008年汶川地震以来，我国巨灾保险的发展一直处于“雷声大、雨点小”的状态。虽然近年来保险业对灾害损失的补偿与服务能力逐年增强，但是相比于社会各界的期望，还有不小落差，与国际平均水平也有一定距离。比如，在2012年北京“7·21” 特大暴雨事件后，保险业累计赔付16.2亿元，占直接经济损失的比例仅为13.9%；在2021年河南特大暴雨后，保险业累积赔付116.9亿元，占直接经济损失的比例也仅为9.74%，这两个数据均远低于国际上30%的平均水平。
　　国内城市灾害保险补偿水平偏低，表明城市灾害保险市场存在着“失灵”。受到灾害风险潜在规模的严重性、灾害风险发生规律的复杂性以及人们对灾害风险心存侥幸等因素的影响，商业性灾害保险市场往往处于一种“供求双冷”的状态。从供给方来看，保险公司要么选择退出灾害保险市场，不提供相关产品，要么留在市场，但仅提供数量有限、价格高昂的灾害保险产品；从需求方来看，对于各类灾害保险产品，消费者要么不愿买，要么买不起。在这种情况下，一旦发生比较严重的灾害，保险公司对全社会的损失补偿将十分有限，而政府最终将不得不动用财政资金进行救助。因此，改变上述这种窘境，必须推动有效市场和有为政府更好结合，特别是要更加积极地用好政府这只“看得见的手”，加强政府引导，弥补市场机制的不足。
　　根据目前我国主要城市的灾害风险情况及灾害保险市场的发展情况，让保险机制更好助力韧性城市建设，可以从如下方面努力：
　　首先，重点关注城市所面临的突出灾害风险及受其冲击的特定群体，以弥补风险保障缺口为目标，作为城市灾害保险体系的工作重心和努力方向。基于近年来的统计，内涝、火灾（爆炸）是很多城市面临的两类突出的灾害风险，而气象灾害（如暴雨、大风、冰雹、干旱）、地质灾害（如地震、滑坡）是城市郊区所面临的突出灾害风险。从灾害风险的后果来看，内涝、火灾（爆炸）除了会给居民的人身安全和家庭财产造成较大损失，还会给商业贸易、仓储物流、工业园区、交通运输等领域的人员和企业财产造成严重损失；而气象灾害和地质灾害主要对农村居民的人身安全、农房、农业生产等带来较大冲击。因此，弥补这些突出灾害风险给特定群体所造成的风险保障缺口，应该成为今后城市灾害保险工作展开的主线。
　　其次，可借鉴深圳市的经验，建立公共灾害救助保险制度，对遭遇自然灾害或意外事故的人员提供一定额度的保险救助。在制度设计上，公共灾害救助保险可由各城市应急管理局作为投保人，由财政部门出资支付保费，保险人为由数家保险公司组建而成的“共保体”，保障对象为城市所有辖区的自然人（不限户籍），主要保险责任可以为因自然灾害或意外事故所导致的人员伤亡、转移安置和灾后救助。公共灾害救助保险主要着眼于对受灾人员提供资金救助，以保障受灾人员的基本生活，但是不以财产损失补偿为重点。在政策功能设计上，公共灾害救助保险可以缓解各类灾害所带来的财政风险，降低政府在灾后的财政救助压力。
　　再次，采用多种方式调动家庭和企业投保灾害保险的积极性，扩大灾害保险的覆盖率，提高其对各类财产损失的补偿水平。一是鼓励保险公司针对家庭和企业的风险特征和保险需求，开发形式多样的家庭财产保险、企业财产保险、人身意外伤害保险、营业中断保险，丰富灾害保险产品的供给种类。二是为部分面临较高风险的居民家庭和企业提供一定比例的保费补贴，如农民的农房保险，小微企业、高新技术企业的火灾保险，以降低他们的投保成本。三是加大对灾害风险和灾害保险产品的宣传力度，改进宣传方式，提升市民的风险意识和保险意识。
　　最后，认真落实安责险的强制投保规定，不断提高参保率。安责险制度是发挥保险机构参与开展风险评估和事故预防功能、防范化解重大安全风险、提高企业安全生产能力的重要举措。2021年9月，新修订的《中华人民共和国安全生产法》对八大高危行业提出了明确的投保要求。然而，受多种因素影响，高危行业企业对安责险的实际参保率并不是很高，离全覆盖的目标还有一定距离。因此，城市的应急管理部门、保险监管部门有必要加强调研，充分了解企业诉求，通过优化承保模式、依据行业门类进行差异化定价、改善保障条件等方式确保强制投保安责险政策得到落实，真正将安责险转化为保障和维护企业合法权益、提升企业安全生产能力的有力支持政策，为企业系上“安全带”。
（文章来源：金融时报）