郭金龙朱晶晶马云霄
　　今年《政府工作报告》指出，过去五年，基本养老保险参保人数增加1.4亿人、覆盖10.5亿人，基本医保水平稳步提高。
　　党的二十大报告提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的使命任务。从“增进民生福祉，提高人民生活品质”出发，强调就业是最基本的民生，社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器，对实施就业优先战略、健全社会保障体系作出专门部署，明确目标要求和工作任务。2022年12月中央经济工作会议再次强调，要“稳妥推进养老保险全国统筹”，进一步凸显出养老保险全国统筹工作的重要性。实现基本养老保险全国统筹制度的政策影响是多方面的，除对养老基金收入支出、财政支出压力产生直接影响外，还将“牵一发动全身”，通过影响居民收入、劳动力流动、企业负担等间接影响经济发展。因此，养老保险全国统筹对于建立全国统一的大市场、促进劳动力合理流动、区域经济均衡高质量发展均具有重要意义。
　　全国统筹的发展历程及现状
　　（一）基本养老保险提高统筹层次的历史进程。养老保险的统筹层次是在我国养老保险制度环境下的专用词，其内涵包括养老保险资金流的收入、支出、核算、使用和管理的政府层级与行政管辖范围。养老保险的全国统筹是早在二十世纪八十年代就提出的设想，但由于客观发展条件的限制，养老保险全国统筹的设想只能采取自下而上、“摸着石头过河”的方式不断试点和探索。在1986年至2005年间，国务院不断出台相关文件，“调试”缴费比例和统账比例，养老保险制度架构基本形成并稳定，统筹层次低的格局也基本形成并开始固化。至今，养老保险制度经历了县市与行业统筹并存、省级统筹、中央调剂等不同阶段，统筹层次不断提高，制度不断优化完善。
　　（二）推行全国统筹的现实背景。在人口结构、劳动力分布不均衡、缴费负担不均衡以及经济面临三重压力等现实背景下，建立和完善可持续的养老保险制度体系，是当前现实环境下的迫切需求。
　　1.人口结构变化导致养老基金面临支出压力显著增大。国家统计局公布的数据显示，2022年我国总人口出现60多年以来的首次负增长，老龄化程度将不断加剧。2010年至2020年十年间，我国65岁以上老年人口抚养比由2010年的11.98%，上升到2020年的19.74%。除西藏、广东外，其余30个省份的老年人口抚养比均明显上升。2020年，我国重庆、四川、辽宁、江苏、山东、安徽、湖南、上海、吉林、河南、河北、湖北、黑龙江、天津等15座城市的老年人口抚养比超过20%，即不到5个劳动年龄人口需要抚养一个老年人。受1963年以来婴儿潮的影响，2023年我国将迎来退休高峰。从2020年的人口普查数据看， 2020年，我国57岁的男性人口为1313万，47岁女性人口为1139万人，这意味着2023年，将有超过2400万人口进入退休年龄。近年来，养老金待遇水平不断上调，叠加人口结构的变化，养老金面临的支出压力不断加剧。
　　2.劳动力人口的跨区域流动加剧了养老保险基金收支的区域性不平衡。由于我国各地区经济发展水平的不均衡，劳动力人口向经济发达地区转移，导致欠发达地区的劳动力人口净流出。从第六次、第七次全国人口普查的数据看，2010年-2020年间，黑龙江、吉林、内蒙古、辽宁、山西、甘肃六省的人口净增长均为负，其中黑龙江、吉林的人口净增长率分别达到-16.87%和-12.31%，与此同时，黑龙江和吉林的60岁以上老年人口分别净增长48.13%和53.07%，劳动力人口（15-59岁）净减少27.83%和24.63%。而经济较为发达的广东、浙江等地，劳动力人口和总人口仍保持净增长态势。2020年，我国流动人口规模达3.75亿人。但受限于生活压力、户口、家乡情结等因素，劳动力也呈现出“回迁养老”的特征。因此，从养老保险的在职人数、退休人数和制度赡养率看，我国各省份的制度赡养率差异巨大，制度赡养率最高的黑龙江、吉林省高达0.78和0.75，即每个在职的参保人需要赡养超过0.7个退休人员，而制度赡养率较低的广东、福建等发达省份的制度赡养率则不到0.2。人口在劳动年龄向经济发达地区流动、退休年龄向家乡回迁的现象，进一步加剧了养老保险收支的区域不平衡。
　　3. 养老保险“高缴费率-高缺口”的特征，不利于全国经济均衡发展。我国区域间基本养老保险具有“高缴费率-高缺口”的特征，表现为各省份之间的实际缴费率存在较大差距。北京、福建、广东等经济较发达、结余较充分的省份（直辖市），实际缴费率多处于较低水平，而黑龙江、辽宁等经济相对落后省份，其实际缴费率却处于较高水平。
　　4. 三重压力下，养老保险基金收入与保值增值持续承压。2020年以来的新冠病毒感染疫情给经济造成了巨大的冲击，同样也对养老保险基金收入带来巨大冲击。一方面，为保护抗风险能力较弱的中小企业，中央和地方政府陆续出台了相应的减、免、缓等政策，直接减少了当期的基金收入；另一方面，疫情冲击还导致失业率上升、新增就业下降，一些风险抵御能力较差的中小微企业破产倒闭，使得社保基金收入来源进一步收缩。
　　全国统筹的相关政策措施
　　（一）养老保险全国统筹的实现路径。养老保险全国统筹工作分两步推进。加快统筹功能的构建与发挥为改革“第一步”，以制度整合和夯实全国统筹质量为改革“第二步”。中央调剂制度是我国实现全国统筹目标的第一步，作为实施全国统筹前的过渡性措施，自2018年7月启动实施，已平稳运行了4年。在此阶段，各省市完成了养老基金的省级统筹，并通过中央调剂制度的实施，不断理顺各级政府的基金管理体制，明确中央和地方的责任范围，为实现全国统筹打下了较好的基础。在中央调剂制度的基础上，全国统筹制度于2022年1月正式实施。
　　1.中央调剂制度。中央调剂制度的核心在于建立中央调剂基金，通过中央调剂基金对各省份养老保险基金进行调剂。以全国平均水平为基准，中央调剂制度实现了由经济较发达、制度赡养率较低省份向经济欠发达、制度赡养率较高省份的调剂。
　　2. 全国统筹制度。实施全国统筹后，全国职业基本养老保险将建立起政策统一、基金收支管理制度统一、中央和地方分责机制统一、经办服务管理和信息系统统一、省级政府考核机制统一的“五统一”制度体系。目前，大部分省份的养老保险单位缴费比例已统一为16%，全国统一的社会保险公共服务平台也已经建成，为实施全国统筹奠定了基础。相关部门正在抓紧研究制定更为具体的配套文件，以科学合理调剂地区间基金余缺。基于当前的现实环境，尚不具备实行全国范围统收统支的条件，因此目前全国统筹是以省级统筹为基础，中央和省级政府仍采用两级预算管理体制，通过筹集全国统筹调剂基金来填补当年的收支缺口。具体的调剂方法为，在资金筹集端按当年统一筹集比例（当年缺口额/当年各省结余总额）从当期收支有结余的省份筹集资金，建立统筹调剂基金资产池。在拨付端，按两种不同拨付比例对有累计结余和没有累计结余两类省份的缺口进行弥补。对前者的拨付比例可以小于后者，地方承担的缺口兜底责任通过公共预算与累计结余按结构性比例进行弥补，而后者获得的拨付虽然大于前者，但其缺口需要完全由公共预算进行弥补；当期筹资规模与拨付规模以收定支，在结余为零的情况下中央政府则表现为没有建立资金池的意愿和必要，如果编制预算时制订略有结余的筹集比例则意味着中央将逐渐建立起“全国统筹调剂基金”，此时将实行收支两条线，专款专用，单独建账，独立核算。
　　（二）中央调剂制度/全国统筹制度的运行情况。企业职工基本养老保险基金中央调剂制度实施以来，调剂比例不断提高，从3%起步，此后每年增长0.5个百分点，2021年，中央调剂比例提高到4.5%。2018年至2021年，中央调剂基金累计筹集/拨付中央调剂/统筹基金2.4万亿元，跨省调剂基金超过6000亿元。从各省上缴下拨情况看，广东、北京、江苏、福建、浙江、山东六省市为主要的净上缴省份，即贡献省份，广东和北京的中央调剂基金净上缴额占比超过60%；辽宁、黑龙江、吉林、内蒙古是主要的净下拨省份，即受益省份，而东北三省的净下拨金额占比超过65%。
　　2022年中央财政预算披露显示，2022年拟通过全国统筹调剂基金跨省转移2175亿元的养老基金。从各省上缴下拨的数据看，其基金的收缴与下拨金额与此前的中央调剂制度有一定差异，主要体现在净贡献省份数目增加了，达到21个，这有效缓解了主要贡献省份的压力。但也产生了欠发达省份补贴发达省份的“逆向调节”现象，比如2022年，经济欠发达的贵州、云南、广西等省区分别向全国统筹基金上缴46.54亿元、61.81亿元和30.55亿元，而经济较为发达的天津市，却享受全国统筹调剂资金下拨54.4亿元。
　　（三）养老保险全国统筹的政策效果。本报告使用2018年至2021年实施中央调剂制度期间内的数据对其政策效果进行分析。中央调剂制度是全国统筹的第一步，因此，其实施效果具有代表性。
　　1.对各省份养老基金当期缺口的直接影响。中央调剂制度和全国统筹的实施，其首要目标是要缓解困难省份的收不抵支以及日益加剧的地区间养老基金的收支不平衡，从中央调剂制度的运行机制分析也可以看出，中央调剂制度可以在一定程度上发挥“抑富济贫”的效果。对中央调剂前后各省份的当期结余进行比较发现，实施调剂后，当期出现结余缺口的省份缺口情况均得到一定的改善。其中，当期缺口较大的辽宁、黑龙江等省份在2019年、2021年的当期收不抵支的状况被大大改善。对于缺口不大的个别省份，调剂后的基金收支压力也得到了有效缓解。从各省份间基金结余和缺口不均衡情况的改善看，实施中央调剂后，各省份当期结余的离散程度明显改善。表现为异常值的减少、极差的降低以及数据更为密集地分布于75%分位数和25%分位数之间。表明中央调剂制度有效缓解了整体的收支缺口，降低了养老基金收支的不平衡。
　　2.对养老基金收入的总体影响。中央调剂缓解了部分省份的养老金不足，但无论是中央调剂制度还是全国统筹的实施，从全国范围看，其无法缓解我国长期的养老金压力。2019年作为中央调剂政策实施的第一个完整年，全国养老基金收入与支出差额明显变小，养老保险基金收入增速下滑。为了推进全国统筹，国务院于2019年5月出台《降低社会保险费率综合方案》（国办发〔2019〕13 号），将各地养老保险单位缴费率降至16%，当前减轻了养老保险企业缴费近3000亿元。2020年，为2019年底应对突如其来的新冠病毒感染疫情冲击，人社部2020年上半年陆续发布《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》( 人社部发〔2020〕11 号)、《关于延长阶段性减免企业社会保险费政策实施期限等问题的通知》（人社部发〔2020〕49号），减免中小微企业的2月至12月份三项社会保险的单位缴费部分，对大型企业2月至6月的减半征收。人社部数据显示，2020年三项社会保险免、减、缓、降等政策合计减费1.54万亿元。简单估算，2020年，基本养老保险基金免减缓降的规模约为1.45万亿元。2020年，受上述因素的综合影响，2019年、2020年当年养老保险基金收入增速分别为3%和-16%。剔除缴费率降低和税费减免的影响，修正后2019年和2020年养老基金收入的增速约为9%和5%。2021年，相关减免政策陆续退出，养老基金规模恢复增长，但若以2017年作为基数计算年复合增长率，增速仅为4.25%。可以看出，实施中央调剂制度后，全国养老保险基金收入增速远低于中央调剂制度实施前20%的增长水平。
　　全国统筹存在的问题与展望
　　中央调剂制度和全国统筹的运行，较好地缓解了各地区养老基金收支失衡与财务负担发展不均衡的问题。而全国统筹调剂制度的权责将使养老基金可持续发展面临压力，可能会产生欠发达地区补贴发达地区的“逆向调剂”问题。此外还将对地方的征缴动机与行为产生影响，或将加大地方和中央的财政风险。当前，我国仍处于全国统筹的起步阶段，在养老保险全国统筹不断推进的过程中，还需从以下几个根本性问题出发，通过改革、补充、完善现有制度，建立起机构、人员、基础设施完备地兼顾公平与可持续的基本养老制度体系。
　　（一）需要明确养老保险全国统筹的长期政策目标。全国统筹制度无法解决由人口结构变化、经济发展等方面的不确定因素导致的养老金不足问题。养老金缺口的问题，其根源在于现收现付的制度设计和人口结构失衡，全国统筹制度无法从根本上解决这两个问题。我们认为，实行全国统筹的终极或长期政策目标不应当只着眼于养老保险基金的收支缺口，还应当将其置于党中央实现共同富裕的政策目标中予以综合考量。当前采取的一系列制度措施，基本上是着力于由区域间解决发展不平衡、养老保险制度缺陷导致的基金相对短缺问题。未来借由养老保险的全国统筹，应当以提升退休人员共同富裕水平为目标和出发点，建立起以全国平均工资水平为基准，以各省发展水平为调节的养老基金收缴和支出制度。而这需要从改革养老保险待遇计发办法出发，使其在再分配中发挥应有的作用。但考虑到改革阻力和转轨成本，如何“小步慢走”，兼顾全国平均水平与个人缴费贡献，还需要系统谋划。
　　（二）需要建立中央和地方、政府和企业间激励相容的政策体系。全国统筹制度不应该是简单的“抑富济贫”，更不应该出现“劫贫济富”的现象。如何权衡与效率，是制度设计需要考量的问题。一方面，需要明确中央与地方的权责关系，建立激励相容的基金筹集与拨付机制。养老保险全国统筹并非只是在中央层面设立一个调节余缺的资金池，而是在养老保险制度上，中央与地方权利责任的重新分配。理想的情况是，中央层面的责任应当限于以全国平均工资水平为缴费基数和计发系数的“基础”养老金上，各地方根据自身消费水平、养老金结余情况、财政实力等情况可适当提高待遇水平，但需自行承担相应的基金收支风险。另一方面，需找到合理征缴力度，建立政府与企业激励相容的保费缴纳水平。养老保险基金的来源在于基金收缴，基金收缴本质上是企业经营的负担，企业天然的具有降低缴费基数的动机。而在减税降费、保市场主体的大环境下，扩大缴费基数会增加企业的成本，影响当地的经济活力。长期以来，养老保险基金的各项工作由地方经办机构负责，形成了庞大的社保经办系统与地方利益格局。更进一步推行全国统筹，需要重构养老保险经办管理体制，建立更为专业、合理的管理体系。一是在中央层面成立专业的政府养老金统筹与精算部门，编制养老金生命表，对养老基金缺口、最优缴费与待遇计发等问题提供精算意见。二是划清中央与地方在权利、责任、义务上的界限，保持对地方政府基金收缴上的激励，鼓励地方做实征缴基数，加大对地方扩大待遇支出项目和范围行为的约束。
　　（作者郭金龙为中国社会科学院金融研究所研究员、中国社会科学院保险与经济发展研究中心主任；朱晶晶为中国社会科学院信息情报研究院编辑；马云霄为对外经济贸易大学商务战略研究院金融学博士研究生）
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（文章来源：金融时报）