6月29日起，联合国教科文组织（UNESCO）将在巴黎召开为期两天的特别会议，决定美国能否重返该组织。按照美国媒体的说法，美国希望偿还拖欠的会费并于7月重返UNESCO，并争取在11月竞选该组织执行局席位。
　　分析人士认为，美国“重返”UNESCO在可能带来积极影响的同时，也引起人们的不安，尤其担心是否会将大国博弈带进这一联合国专门机构。这样的话将不利于增进国际合作、实现联合国2030年可持续发展议程，也将削弱全球多边治理的力量。
　　两次“退群”，两次“重返”
　　联合国教科文组织成立于1945年，总部位于法国巴黎，现有193个成员国。作为联合国15个专门机构之一，组织致力于推动各国在教育、科学和文化领域开展国际合作。
　　UNESCO的具体行动包括：制定有关教育和科学问题的国际标准和规范、保护重要历史文化遗址，等等。它的主要机构包括大会、执行局和秘书处。
　　美国是联合国教科文组织的创始会员国，每年所缴会费约占组织预算的22%。人们原本指望，凭借美国在UNESCO中的重要地位以及在全球舞台中的影响力，能够为全球治理带来美好前景。
　　然而，美国给世界带来的，却是一次次的错愕和遗憾——它曾先后两次退出联合国教科文组织。如美国舆论指出的，地缘政治博弈不止一次地导致美国与组织的积怨。
　　美国的第一次“退群”是在1984年，时任总统里根以该组织管理不善、腐败、“偏心”苏联为由宣布退出。2002年，时任总统小布什决定让美国重新加入该组织。美国媒体认为，当时“重返”主要是为团结国际社会开展反恐战争、向盟友示好。
　　第二次“退群”是在2017年10月。特朗普政府以UNESCO助长“反以色列偏见”为由，和以色列先后宣布退出组织。值得注意的是，在第二次“退群”之前，美国以联合国教科文组织2011年接受巴勒斯坦成为会员国、违背美国国内法为由，停止缴纳每年8000万美元的会费。目前美国累计拖欠会费约6亿美元。
　　相比于特朗普政府的“退群”，拜登政府打着重返多边机制、重塑领袖地位的旗号上台。拜登上台以来已宣布重返《巴黎协定》、世卫组织等多边框架。6月上旬，美国国务院开始向UNESCO发出“重返”信号，列出偿还欠债和重新“入群”的时间表。
　　美国媒体称，今年3月，拜登政府已在下财年预算中申请1.5亿美元拨款。接下来，美国将缴付2023年的会费以及1000万美元的捐款。未来几年，美国将逐步偿还此前拖欠的会费。
　　不愿被中国填补空白
　　“退群”5年多后，美国为何“去而复返”？
　　复旦大学联合国与国际组织研究中心主任张贵洪认为，首先，拜登的外交政策与特朗普时期有很大不同，更注重通过盟友伙伴以及多边方式推动全球战略，开展大国竞争。其次，华盛顿方面担心，美国在UNESCO留下的空缺被北京填补。
　　美国国务卿布林肯此前公开表示，美国的缺席将让中国通过UNESCO制定人工智能的规则：“我非常相信我们应回到联合国教科文组织——不是作为给组织的礼物，而是因为组织正在发生的事情实际上很重要。”美国副国务卿巴斯同样认为，教科文组织在制定和塑造全球技术、科学教育标准方面发挥着关键作用，“重返”将有助于美国对华竞争。
　　“美国将对华竞争视为战略重心，不愿国际组织被中国主导。”张贵洪说，“通过回到教科文组织，美国想重振影响力。”
　　北京外国语大学联合国与国际组织研究中心主任李又文指出，从美国角度看，特朗普政府2017年“退群”时，一是不想让会费累加，推高欠债，二是与“挺以色列”有关，三是UNESCO中没有哪个成员具有绝对权威，不像安理会“五常”拥有一票否决权，因此美国无法掌控局面。而现在，美国认为中国在组织中的作用越来越大，体现在人工智能、世界遗产申报、对非合作、教育等多个领域。
　　从联合国教科文组织角度看，2017年法国前文化部长、犹太人阿祖莱当选UNESCO总干事后，一直在做美国工作，希望美国“重返”、改善组织“失衡”状态。她基本每年都要出访美国，向美方强调组织已着手改革、提高效率，在“去政治化”方面开展了工作。阿祖莱的努力对于促成美国“重返”至关重要。
　　在“重返”前景方面，张贵洪认为，各方批准美国“重返”应该没有太大悬念。不过李又文认为，鉴于美国还争取在11月竞选该组织执行局席位，这可能引发争议。
　　李又文介绍，执行局是组织中权力较大的机构，负责为优先事项制定预算草案、监督日常项目实施等。执行局还对2年后的总干事选举有重要作用。按照组织规章，成员国如果欠缴会费超过本年度和前一年的总和，将失去担任执行局委员资格。美国究竟有没有“踩线”，在规则上可能有需要辩论的地方。
　　又一个“竞争舞台”？
　　美国如果最终回归UNESCO，又将带来什么？
　　李又文认为，美国毕竟是在全球教科文领域具有相当影响力的国家，美国的“重返”将增加组织的普世性，也能增强美国自身在组织中的作用。
　　如果美国补缴会费，还能提高组织的总预算，增强组织的计划实施能力。包括联合国教科文组织“非洲优先计划”等涉及发展中国家的项目有望得到落实。预算上升还有利于组织增加职员人数。
　　“需要补充的是，这个过程中会有一番博弈——美国希望把会费用于改善言论自由、记者安全等优先领域。鉴于会员国共同决定会费去向，美国会联合一些国家，争取把钱投到它想要的地方。”李又文说。
　　在可能带来积极影响的同时，美国的“重返”也有一些令人警惕和不安的成分。
　　“尤其是美国公开表示重返UNESCO以遏制中国影响力为目标，这样一来就违背了组织的宗旨，不利于增进国际合作和实现联合国2030年可持续发展议程。”李又文说，“如果美国要求会员国在自己和中国之间选边站队，更可能造成组织的不团结和分裂，削弱其影响力。”
　　张贵洪认为，UNESCO会不会像一些西方媒体说的，“成为中美竞争的又一个舞台”，取决于美国“重返”的真正意图。如果美国目光狭隘，仅仅把UNESCO作为与中国对抗的场所，采取霸权霸道霸凌做法，那对于教科文组织将构成巨大冲击，对于全球治理也是不利的。
　　“但如果美国能从国际社会和全人类共同利益出发，正确看待联合国教科文组织以及中国的作用，那么中美仍然存在广阔的合作空间。”张贵洪说，“毕竟，UNESCO是一个聚焦教科文事务的联合国专门机构，政治性没有那么突出。而且中美在教育、科学研究等领域存在共同利益与合作空间。中方也希望推动各项合作来缓和中美紧张关系。”
　　还有一种担心是，随着美国重返UNESCO，它会不会在人工智能等科技前沿领域对中国“使绊子”，使一系列科技、教育领域的规则制定朝着有利于美西方的方向发展？
　　张贵洪认为，这种可能性是存在的。以人工智能为例，2021年，联合国教科文组织正式推出《人工智能伦理问题建议书》。“美国当然希望相关规制能够更符合自身利益。”
　　张贵洪说，作为应对，中国应当与印度、巴西等新兴经济体联合起来，在多边场合发声，使人工智能不仅为发达国家服务，也为中小国家造福。通过实际行动减少不平等现象，促进公平和包容的全球化。
　　李又文认为，中国一直在助力发展中国家在人工智能“赋能”教育领域的能力建设，并关注非洲国家这方面的需要。未来可观察美国重返UNESCO是否会对这一领域产生影响。
　　又一次“逛公园”？
　　如果美国如愿在7月“重返”，这次能在“群”里待多久，也引起外界猜疑。毕竟美国明年迎来大选，特朗普是否卷土重来、再演“退群”戏码还不好说。
　　而美国的“退群”前科更让外界放心不下，它不但两次退出UNESCO，还从上世纪80年代以来退出10多个国际组织或协议。反复横跳之间，美国对国际规则“合则用、不合则弃”的实用主义态度显露无遗。
　　本月中旬，中国外交部就发出过这样的声音：作为国际组织的成员是很严肃的事，美方不能把加入国际组织当作逛公园，更不能把国际组织当作地缘政治的博弈场。
　　张贵洪指出，多边主义具有双重性——既有民主、平等、协商、合作、妥协等价值属性，也有提供商议平台的工具属性。美国更多地将多边主义作为一种工具来为自身私利服务。另一方面，美国两党的外交侧重点也不同，政权更替会导致美国参与国际多边治理平台的不稳定性。
　　李又文指出，美国常把“基于规则的国际秩序”挂在嘴边，但带头不遵守国际规则的就是它。“美国的国际治理能力、在专业方面的影响力是毋庸置疑的，但在政治化操弄国际组织方面，它同样跑在前列。归根结底，美国谋求建立以自身为核心的国际秩序，因此在国际组织中表现为打压他国、拉帮结派，使它们屈从于美式价值观。这不符合以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序，也将使联合国的专门机构丧失影响力。”
（文章来源：上观新闻）