王修华吴文君
　　党的二十大报告提出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。要全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，加快建设农业强国。农业保险作为农业风险管理的重要工具，应该契合新时代的发展要求，服务于全面推进乡村振兴的决策部署。
　　全面推进乡村振兴对农业保险的新要求
　　（一）“发展乡村特色产业”，要求拓展农业保险服务范围。党的二十大报告强调“发展乡村特色产业”，因此农业保险应延伸其服务范围，满足农村一、二、三产融合发展过程中新业态产生的风险保障需求，为农业全产业链的潜在风险提供全方位保障。延伸和拓展农业产业链是壮大乡村特色产业发展、发挥联农带农作用的重要举措，能为全面推进乡村振兴提供有力支撑。产业链赋能促使农村一、二、三产业融合发展，将现代农业的生产、流通、推广、销售等环节，从产业链源头到终端联结成一个经济利益共同体。我国农业产业链正处在成长期，面临的潜在风险点多，且具有相关性和叠加性，一旦某个环节爆发风险将迅速传递和扩散至全产业链，严重时将导致产业链断裂危机。农业保险作为现代农业风险管理的有效手段，需要逐渐由“保生产”向“保产业链各环节”转型升级，为农业全产业链提供风险保障和风险管理服务。
　　（二）“发展新型农业经营主体”，需要重视农业保险产品创新。党的二十大报告强调“发展新型农业经营主体”，新型农业经营主体在经营新业态中所面临的风险复杂多样，因此需要不断创新农业保险的产品体系。国家政策的积极推动，大大激发了资本下乡投资、地方引资入农的热情，农村新产业新业态如乡村休闲旅游、休闲农业、创意农业、认养农业、“中央厨房”等成为投资新风口，大批新型农业经营主体应运而生。为确保新型农业经营主体的持续健康发展，农业保险公司应研发专属保险产品，以满足新型农业经营主体在经营新业态中所产生的对资金安全风险、知识产权风险等风险的防范需求。具体而言，针对新型农业经营主体的需求，积极创新高保障保险、指数类保险、区域产量保险以及包括农机在内的涉农保险、产业保险等保险产品，建立与新型农业经营主体生产特征相吻合的“增品”体系，助力适度规模经营，降低新业态的发展风险。
　　（三）“全方位夯实粮食安全根基”，要求推进粮食高保障保险发展。党的二十大报告强调“全方位夯实粮食安全根基”，这意味着要保证粮食的持续生产和粮农的生产积极性，而只有推进粮食高保障保险发展，才能保证生产经营主体在遭受风险时免于巨大损失，维持稳定生产。我国作为拥有14亿人口的大国，粮食安全是全局性重大战略问题，保障粮食安全的关键是保证粮食的持续生产、激发粮农的生产积极性。第一，应提高农业保险对粮食作物的风险保障能力。要做优三大主粮保险业务，在覆盖农业生产直接物化成本的基础上，加快推进完全成本保险和种植收入保险为主的高保障保险，确保粮食的持续、稳定生产。第二，应引导农业保险建立与粮食生产挂钩的机制。让多生产者多得补贴，实现补贴资金的有效配置，激发种粮农户生产增产的内生动力。第三，要优化农业保险财政补贴机制，根据粮食产量贡献情况，合理加大对粮食主产区粮食作物的财政补贴力度，建立健全对粮食主产区的利益补偿机制。
　　（四）“树立大食物观”，需要实现农业保险广覆盖。树立大食物观、构建多元化食物供给体系，需要实现农业保险对重要农产品的广覆盖。党的二十大报告中提出“树立大食物观”，要求发展多样化的特色农产品，而特色农产品的价格波动较大，所遭受的市场风险往往更大，迫切需要收入保险来化解价格波动所产生的市场风险，建立更多元化的农产品保障体系。近年来，地方优势农产品发展较快，在促进农民增收中发挥了重要作用，全国已投保的地方优势特色农产品品种增长较快、保险机构研发的相应保险产品数量稳步上升，但整体规模偏小，功能发挥不够充分，难以满足乡村振兴工作对象范围广、规模大、异质性强的特点，不足以匹配农户及新型农业经营主体日益增长的风险保障需求。因此，应在全面推进乡村振兴时期开展优势特色农产品保险“扩面、提标、增品”工作。一是结合质量兴农、绿色兴农战略，将优势特色农产品保险的奖补政策推广到全国。二是有针对性地进行农业保险产品创新，应优先考虑经济效益佳、产业规模大、市场竞争力强的特色农产品，真正做到“一县一品”。三是增加中央财政农业保险保费补贴品种，促进地方特色农产品保量增收，逐步为乡村振兴构筑全方位的安全保障网。
　　（五）“巩固拓展脱贫攻坚成果”，要求农险政策向脱贫地区倾斜。党的二十大报告提出“巩固拓展脱贫攻坚成果”，防止脱贫地区规模性返贫，这需要农保政策向脱贫地区倾斜，防止脱贫地区脱贫户因灾返贫。我国已经完成新时代脱贫攻坚的重要任务，彻底消除了我国的绝对贫困问题，但脱贫地区经济社会发展水平仍然相对落后，收入水平较低。为防止发生脱贫地区规模性返贫风险，应对脱贫地区实行特殊农险政策照顾、为脱贫地区产业发展提供重点保障。在推动脱贫地区走向乡村振兴的进程中，产业扶贫具有关键性作用，而持续巩固脱贫攻坚成果，依然要发挥好产业引领脱贫地区和群众不断实现自我发展、激发内生动力。目前我国脱贫地区的产业发展还处于起步阶段，兼具规模小、层次低、链条短、政策依赖性强、抗风险能力弱、市场竞争力弱等多重弱点，需要农业保险为其系上安全带。在这种情形下，对脱贫地区脱贫户实行特殊保费补贴政策照顾、为脱贫地区的产业帮扶项目提供有针对性的全方位风险保障以及创新农业保险产品和模式，对于巩固脱贫攻坚成果来说至关重要。
　　现存问题与短板
　　（一）农业保险保障水平有限，三大主粮及特色农产品承保覆盖率不足。一是三大主粮完全成本和种植收入保险承保覆盖率有待提升。我国三大主粮完全成本保险和种植收入保险发展迅速，但承保覆盖率仍有待进一步提升。据专家测算，2022年13个粮食主产省的产粮大县中，完全成本保险和种植收入保险的面积覆盖率不足，平均只有约50%。仅有3个粮食主产省的面积覆盖率在70%以上，50%到70%之间的有4个，30%到50%之间的有4个，不足30%的有2个。分作物来看，三大主粮作物中，小麦的完全成本保险面积覆盖率最高，为77%，而玉米和水稻的完全成本保险的承保覆盖率均为40%左右，一些地区的承保覆盖率明显较低。二是特色农产品商业保险承保覆盖率低。商业农业保险产品相对于政策性农业保险缺乏财政资金补贴，农户对其保费支付能力较弱，导致地方特色农产品承保覆盖率低，仅为20%左右，特色农产品普遍暴露在风险下，尤以中西部地区情况更甚。比如内蒙古自治区的荞麦、肉牛、肉羊等特色产业，虽然保险公司在当地开办商业保险业务，但投保农民人数较少。
　　（二）农业保险产品创新力度不够，无法满足主体需求和产业融合需求。一是农业保险的产品创新不能满足多元化的农业经营主体需求。现有农业保险产品服务体系对异质性问题欠考虑。农户之间存在异质性，传统小农生产规模较小、投入成本较低，而新型农业生产经营主体则是通过集约化、规模化、组织化的生产经营模式，高效配置农业领域中劳动、资本、土地和技术等投入要素，一旦遭遇风险，所面临的损失范围更大。小农与新型农业经营主体的异质性导致了对农业保险的需求存在差异，然而农业保险的产品创新主要以政策导向为主，产品创新无法从覆盖面、差异化角度适应多种类型农业生产经营主体的多样化需求。二是缺乏保障一、二、三产业融合发展的创新型农业保险产品。习近平总书记强调产业振兴是乡村振兴的重中之重，指出“向一、二、三产业融合发展要效益，强龙头、补链条、兴业态、树品牌，推动乡村产业全链条升级”。农业保险这一农业风险管理工具应当响应政策号召、迎合产业发展走向，为一、二、三产业融合发展提供全方位的风险保障，促进产业兴旺目标实现。然而，目前我国的农业保险产品仍然局限于为农业产业链的生产端提供风险保障，缺乏适用于产业链中后端保险产品开发的成熟经验。
　　（三）农业保险大灾风险分散机制不完善，顶层设计与再保险机制存在漏洞。一是缺乏系统性顶层设计。我国的《农业保险条例》曾提出“国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”，但中央层面财政支持的农业保险大灾风险分散机制尚未形成明确思路，有关大灾风险分散的主体、运行方式和模式等方面缺乏制度规定和政策指引。二是再保险机制风险敞口仍存。一方面，政策性再保险保障能力不足，仅有150%至200%的超赔责任能得到政策性超赔付再保，200%以上的部分超赔付无法覆盖，存在风险敞口；另一方面，商业再保险的大灾风险分散能力有待提升，近年来我国再保险公司存在资本金减少、供给能力下降、保障能力弱化的不良趋势，再加上极端天气频发等因素，农业保险行业所面临的风险因子迅速扩大也增强了再保险的大灾风险分散压力。
　　（四）农业保险经营不规范，市场秩序乱象和产品设计不科学。一是农业保险出现市场秩序乱象。随着农业保险的快速发展， “三虚”问题即虚假承保、虚假理赔、虚列费用浮现。“三虚”问题是我国农业保险行业长期存在的深层次顽疾。由于农业保险缺乏有效法律监管制度、内控不足，使得农业保险领域容易出现违规操作行为，以此来降低经营成本，对农业保险公司自身造成风险隐患，让农户对农业保险产生信任危机。二是农业保险保额设定不科学、费率厘定不精准。随着农业保险保额不断提升、高保障产品试点范围不断扩大，保额设定不科学、费率厘定不精准等弊端逐渐凸显。保额设定不科学主要表现在试点省份内普遍采用相同的保额标准，没有体现成本和产量的区域性差异，易造成道德风险。费率不精准的问题主要表现为风险和责任的不匹配，这将阻碍农业保险公司的持续稳定经营，引发逆向选择问题。
　　对策建议
　　（一）以财政的杠杆作用撬动对农业保险的支持力度。一是进一步扩大三大主粮完全成本和种植收入保险实施范围。各地应结合财力状况，量力而行、尽力而为，扩大完全成本保险和种植收入保险实施范围。首先，实现13个粮食主产区产粮大县完全成本和种植收入保险全覆盖，再逐步将实施范围扩大到主销区以及产销平衡区的产粮大县，后续再视情况在各级财力允许的条件下，实现完全成本保险和种植收入保险对其他重要农产品的全覆盖，全力保障农民在生产中的市场风险。二是推动地方特色农产品保险提标、扩面、增品。首先，出台鼓励各省对地方特色农业产品保险多补贴的政策，同时，完善中央财政对地方特色农产品的补贴政策，促使中央、地方形成合力，共同把特色农产品保险做大做强，从而更好地扶持地方特色农业产业发展，带动当地农民致富。其次，针对优势特色农产品种植风险大的特点，适度提升优势特色农产品的保险金额，从而对优势特色农产品提供更高的保障。最后，适度增加 “以奖代补”特色农产品的品种数量，将更多特色鲜明、产值可观、市场竞争力强的优势特色农产品纳入保险保障范围。
　　（二）激发农业保险领域产品创新动力。一是创新多元化的保险产品体系。一方面，强化农业保险产品创新力度，因地制宜设计差异化、多样化的新产品，使农业保险适应当地农业农村发展；另一方面，根据各生产经营主体在经营规模、经营特点、风险敞口方面的差异性，设计不同的保险产品。兼顾个体散户和大规模农户的发展需求，不能忽视小农户的要求，开发保费更低、农户有能力购买的农业保险产品。同时，满足新型农业经营主体的高保障需求，设计政策性农业保险与商业性农业保险的组合产品，提升风险保障能力。二是发挥农村产业融合趋势中农业保险的作用。农业保险要顺应产业融合发展的新趋势，主动适应农业农村现代化发展中产生的新需求，从单一性保险向综合性保险转变，从政策层面支持保险机构开发保障农业产业链全流程的综合性保险，帮助各环节主体转移生产风险、运输风险、销售风险、消费风险，为农村新产业、新业态、新模式“保价护航”。三是创新农业保险发展新模式。探索多种“农业保险+”模式，推动农业保险与期货等金融产品的联动，共同服务于金融支持乡村振兴。第一，推广“农业保险+期货”模式，将农产品的价格波动风险从农户转移至保险公司，再通过“再保险”方式将风险转移至期货市场，有利于降低农业生产经营者的市场风险和保险公司的经营风险，提升农业生产经营者的生产积极性。第二，推广“农业保险+互联网模式”，提升农业保险的服务质效。将数字化理念融入农业保险服务中，将物联网大数据、低空遥感技术、人工智能、区块链、云计算等科技创新技术应用于农业保险的承保、理赔过程中，为农户提供更便捷、高效、精准的承保、理赔服务，督促保险公司履职尽责，防范农户道德风险与逆向选择问题。
　　（三）完善我国农业保险大灾风险分散机制。一是加强顶层设计。一方面，建立与大灾风险分散机制相关的农业保险法律条例。通过立法明确农业生产经营者、政府、保险机构和再保险机构等风险主体的权责范围，保证大灾风险分散机制能够稳健安全运行。另一方面，通过中央层面统一立法，建立全国性的农业保险大灾风险分散机制。我国幅员辽阔，自然禀赋、经济发展水平各异，各省市、各地区所面临的灾害情况不尽相同，农业保险发展情况也存在较大差别。据此，应按照直保、再保、大灾基金、紧急融资等多层分散模式，完善农业保险大灾风险分散体系，明确国家农业保险大灾基金应承担的分层风险责任，同时为了考虑各地区的实际情况，给予不同地区在统一机制下的机制灵活调整权限。二是完善农业保险再保险体系和分保机制。农业保险再保险体系是大灾风险分散机制中的重要环节，因此需要不断完善农业再保险体系和分保机制。第一，制定标准化再保险协议，规范再保险业务开展流程。规范中国农业再保险公司与直保公司政策性农险业务的分保关系，既要鼓励和支持直保公司向其分保，又要给予直保公司一定的再保险自主选择权。第二，允许其他商业再保险公司参与农业保险再保险市场，以增加适度竞争、增加再保险供给，提升再保险承保能力。第三，充分发挥中国农业再保险公司的核心作用。中国农业再保险公司应充分利用自身有利条件，对农业保险基础信息进行整合、积累和共享，提高农业保险的信息管理水平，加强对费率分区、大灾风险评估等问题的深入研究，为科学开展农业再保险业务奠定基础。三是推进财政支持的国家农业大灾风险基金建设。应尽快在国家层面建立统一的农业大灾风险基金，充分发挥大灾风险基金的风险应对能力，弥补大灾后直保公司和农业再保险公司的风险敞口，进一步为农业大灾提供风险补偿。发挥财政支持大灾风险基金建设的主导作用，由中央财政出资设立初始资金，扩大大灾风险资金保障规模，同时建立多渠道补充机制，保障基金的顺利运行。在此过程中，农业再保险公司要积极配合有关基金执行监督部门，共同管理大灾风险基金，确保基金用途的合规性。
　　（四）着力治理农业保险经营不规范。一是加大农业保险行业监管力度、杜绝“三虚”问题。一方面，构建农业保险市场体系，完善市场准入和退出机制；规范招投标工作，制定严格的农业保险招投标规则。另一方面，严厉打击“三虚”，加大对农业保险各参与主体“三虚”行为的监管处罚力度。对于农业保险公司，严厉打击公司内部的不合规合营行为；对于协办基层政府工作者，依法追究其相关责任；若参保农户存在严重道德欺诈行为，应对其执行罚款、情节严重者取消其投保参与资格。二是明晰我国农业保险运行机制中政府和市场的责任划分、制定农业保险的产品开发专项管理制度。一方面，严格划分政府和市场在农业保险运行下的责任界限，规定由政府开展农业生产风险评估和费率分区的基础性工作，由保险机构承担“产品开发、精算定价、承保理赔”的经营自主权；另一方面，补充我国农业保险产品开发的专项制度，通过制度来保障和规范农业保险产品开发的报批权限和流程。
　　【作者王修华为湖南大学金融与统计学院院长、教授、博士生导师，吴文君为湖南大学金融与统计学院博士研究生。本文为国家社科基金重大项目《接续推进脱贫地区乡村振兴的金融支持研究（21&ZD115）》的阶段性成果】
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（文章来源：金融时报）