今年以来，超大特大城市推进城中村改造工作被屡次重点提及。4月28日，中共中央政治局召开会议，首次提出“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造”。7月21日，国务院常务会议审议通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）。此后的7月31日，国家发改委印发《关于恢复和扩大消费的措施》，也将城中村改造列为重点内容之一。
　　城中村改造工作也是各地政府关注的重要议题。例如，上海市将2023年定为城中村改造出形象、出成效的一年，将新启动10个“城中村”改造项目，改造老旧村民房屋不少于130万平方米，受益村民不少于4000户。目前，上海市还有近700个城中村点位，涉及11万户左右的居民家庭，计划在2032年年底全面完成城中村改造项目。
　　全国特别是超大特大城市在城中村改造方面面临着哪些机遇？如何解决资金等问题？上海等地区探索出了哪些可供借鉴的经验？带着这些问题，《中国经营报》记者日前专访了奥雅纳（Arup）副总规划师张文军。
　　奥雅纳是全球知名的城市咨询及工程顾问企业，项目遍布全球140多个国家和地区。张文军拥有17年的城市规划设计经验，专注城市更新、协同规划以及城市设计实施机制的方法研究，曾参与中国多个城市与国家级新区的城市发展战略、概念规划和城市设计以及跨专业、跨部门的项目统筹工作。
　　张文军在接受记者采访时表示，随着政府逐步完善相关政策，为民间资本作为城中村改造的实践主体扫除了制度上的障碍。若在实操中预留政策执行的弹性，在风险可控下适当突破，适配不同具体项目的需求，能够进一步提高民间资本的积极性，更好发挥民间资本的作用。
　　从关注“空间载体”到“人的需求”
　　《中国经营报》：7月21日，国务院常务会议审议通过了《指导意见》。该文件对于当前全国特别是超大特大城市城中村改造和城市更新工作有哪些指导意义和影响？
　　张文军：“十四五”期间，改善人居环境不再是城中村改造的单一目标，此次指导意见也明确提出“将城中村改造与保障性住房建设结合好”。因此，各大城市都需要综合自身发展需求来实现城中村改造的多元目标。
　　此次出台的《指导意见》，明确以改善民生、推动城市高质量发展为要，选取全国21个超大特大城市作为“领头羊”，促进城中村改造工作从关注“空间载体”到“人的需求”的转变，从外延式改造转向内涵式发展，强化人文环境、公共利益、功能业态和区域价值的整体提升。
　　《中国经营报》：相比于京津冀和粤港澳大湾区，长三角地区城市更新工作有哪些特点？以上海市为例，探索出了哪些可供其他地区借鉴的经验？
　　张文军：长三角地区的城市更新工作虽然起步晚于粤港澳大湾区，但也积累了多元特色实践经验。上海市从2014年开始启动“城中村”改造项目，经上海市政府批准的项目达53个，主要分为城市重要节点开发（如真如红旗村等）、文旅节点开发（如浦江镇召稼楼项目等）、居住提升导向开发（如奉贤肖塘项目等）三大类别。
　　这些项目90%都是由国企主导，承担了大量的公建配套设施，并以渐进式有机更新理念为指引，辅以“有限奖励”与“多策并举”等相结合的规划、土地、财税等政策制定，通过精细化的规划和管理体系，形成了包括土地储备、合作改造、集体组织自行改造等多样化的改造方式，并彰显出各改造项目各具其特色亮点的实践效果。
　　从2010年开始，上海市陆续出台了土地、规划和财税等相关政策，不断完善和调整具体的实施办法和实施细则，极大推动了城中村改造工作进展。同时，上海市设立了城市更新基金，定向用于投资旧区改造和城市更新项目，促进上海城市功能优化、民生保障、品质提升和风貌保护。同时，通过上海地产集团牵头多家行业标杆企业和大型金融机构，基金总规模达800亿元，按照“政府指导、国企发起、市场运作”原则，构建起了多元化的资金保障机制。
　　政企协作，实现经济和社会效益双赢
　　《中国经营报》：资金筹措是城中村改造需首要解决的难点问题，各地应当如何应对？
　　张文军：从过往的实践经验来看，城中村改造项目存在项目周期长、前期投入大、拆迁困难较大、难以平衡经济和社会效益等诸多现实问题，导致民间资本参与积极性不高。虽然地方政府和市场层面也探索出了一些解决方法，但还处在“摸着石头过河”的阶段。
　　此次《指导意见》对改造主体、资金来源等也给出了方向性指引，包括坚持市场化原则、由政府主导、鼓励民间资本参与、多渠道筹措改造资金等。通过市场主体多元化，以及参与途径多样化，有助于发挥政府和民间资本各自的优势，共同协作实现经济和社会效益的双赢。
　　例如，政府和国企可重点补好公共服务设施等方面的短板，以吸引民间资本的进入。在经济收益方面，不仅有来自房地产的销售收入，长期的经营性收入也是重要组成部分，由此也可吸引兼具城市开发和城市运营能力的优质民间资本参与其中。
　　《中国经营报》：相关政策提出，城中村改造工作要积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。在具体推进落实过程中，你有何可行性建议？
　　张文军：城中村改造需要做好大量跨部门、多主体、跨层级的协调工作，需政府专设市级机构统筹协调，搭建多方沟通的平台，以促进各利益相关方协同合作。在城中村改造项目推进初期，如果政府与民间资本共同开展整体统筹、合理配置、有序开发工作，能在改善民生前提下，有效平衡社会效益和经济效益，从而实现多方共赢。
　　在选取实施主体时，政府也要重视对民间资本的筛选与把关，更多选择兼具城市运营能力和社会责任感的优质民间资本参与，如万科、瑞安等优质企业。
　　在操作方式上，通过市区两级城市体检评估，全面查找不足和问题，全面衔接城市更新的需求，通过统筹城市规划、建设、管理，整体推动城市结构优化、功能完善、品质提升的工作方案、行动计划和具体项目，最终实现改善民生和城市形象，提高土地使用效率，完善城市功能和保障公共安全等重要诉求。
　　《中国经营报》：在经济利益和历史文化取得平衡也是城市更新的重要目标，各地具体应如何做好这一平衡？
　　张文军：近几年，随着成功的城市更新实践项目越来越多，无论是政府抑或是市场主体，会发现融入区域人文与历史文化的更新实践，越来越受到市场和社会的认可。例如，上海蟠龙天地延续历史记忆，复原了古镇风貌，促进新旧共生的历史传承，吸引了诸多周边居民前来打卡，成为上海市民周末休闲的好去处。
　　在城市更新中，经济利益和历史文化并非对立关系，通过政府强有力的支持，结合实施主体通过坚持长期发展原则、整体谋划统筹、有序合理的配置、针对性的场景营造和招商策略，可以做到两者相辅相成，实现市民、开发企业及政府等的多方共赢。
（文章来源：中国经营网）