冯奎（中国区域科学协会副理事长、研究员）
　　2023年中央经济工作会议提出统筹新型城镇化和乡村全面振兴。近期召开的国务院常务会议则进一步明确提出，研究深入推进以人为本的新型城镇化有关举措。新型城镇化发展受到从中央到地方的更多重视。
　　当前，我国常住人口的城镇化率达到65.2%，户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率低17.5个百分点。这两个关于城镇化的核心指标传递出许多信息。如果说前者告诉我们城镇化还有较大的提升空间，那么后者则说明城镇化出现了一些新的趋势特征，值得我们重视。
　　2012年，国家提出“新型城镇化”，后来出台了影响深远的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（简称“规划”）。这份规划提出了反映“城镇化水平”的两个指标，一个是常住人口城镇化率，一个是户籍人口城镇化率。按当时测算与预期，2012年常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率分别是52.6%、35.3%，2020年则分别是60%左右、45%左右。规划指标的含义是：常住人口城镇化率保持较快增长，但户籍人口城镇化率还要增长得更快一点，以此来强调政策重点是推动更多的人落户，而这也正是新型城镇化的核心所在，即以人为本，要实现人的城镇化。
　　两个城镇化率的指标，是国家首份新型城镇化规划的一个重要贡献，也确实有力地指导了工作。2015年各地落实国家新型城镇化规划，特别是国家在省、市、县层面设了新型城镇化试点，大量城镇非户籍人口转化为户籍人口，这一年常住人口与户籍人口城镇化率差距缩小了2.4个百分点。
　　不过，在规划实施的后几年里，城镇户籍人口每年增加的数量，大部分时候落后于常住人口数量；同时还要考虑到户籍人口的增加有一些特定来源，比如一次性“村改居”“农转居”等。所以，综合来看，真正因城镇化发展而落户的人数比城镇化成绩单上的数量还要更少一些。事实上，如果拉长一点时间来看，从2012年到2023年，常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率二者的差距从17.3%变成17.5%。
　　难道户籍制度改革的力度还不够吗？可能并不完全是这个原因。在过去的十多年中，从中央到地方，都高度重视新型城镇化战略，几乎每个省、每个地级以上城市都出台了城镇化的政策尤其是户籍制度改革政策。城区常住人口300万以下城市已基本取消落户限制，有十多个省份实现了“零门槛”落户。按此进展，“十五五”期间除了少数超大城市城区外，户籍将不再会是人口流动的重要限制因素。
　　户籍人口城镇化率仍待提升，背后的原因还有哪些呢？套用比较简单的“推拉理论”的框架来分析，城市对于农民工等落户者的拉力可能并不是太大，而农村对他们的推力排斥反而明显在减小。比如，笔者曾到一些地方调研，了解到的情况与看法是：在城市（人口流入）一端，农民落户面临的问题，在居住方面包括房价较高、保障性住房覆盖面较窄、租户的公共服务有待完善、居住地品质亟待优化等。在获得稳定收入方面，问题包括技能素质的基础较弱、社保稳就业稳收入的作用仍待进一步释放、对新就业形态的农民工保护待增强、经济波动对农民工就业带来一定影响等等。在子女入学、养老等方面，农民工也面临一些顾虑。而在农村（人口流出）一端，由于一些改革还未完全到位，有些农民担心户口离开村集体后就会失去农村土地及各项权利，而如果不离开则可以享受作为农民的一些补贴政策优惠等等。笔者听到四川省一些农民说，进城不落户、骑“双头马”最划算。总的来看，在城镇化这个问题上，似乎现在面临一种情形，也就是除少数超大城市以外，绝大多数城市虽已经是“零门槛”落户，但传统意义上的落户政策对吸引农业转移人口等群体的落户作用可能有限。
　　根据“十四五”中期评估，“常住人口城镇化率”这项指标已提前实现，而与此同时，户籍人口城镇化率的增长相对缓慢，这反映出未来新型城镇化的基本人群、主要内容、任务目标都有一些新的变化。十多年前强调“常住人口城镇化率”“户籍人口城镇化率”这两个指标，未来可能要逐步收敛于一个指标，即常住人口的市民化水平。为此，可能需要考虑几方面工作。一是未来“十五五”期间，应更多地关注常住人口数量、分布、变化特征等，进行城镇化的政策设计与资源配置，加强教育、医疗、养老、住房等领域投入，推动未落户常住人口均等享有基本公共服务等等，而不再“徘徊”或纠结于户籍人口城镇化率水平。二是统筹新型城镇化与全面乡村振兴。在省域、城市群或县域等单元，对城镇化政策与乡村振兴政策阶段性的重点进行一致性或协调性评估，目的是更精准地通过基础设施和公共服务的有效投资，更好服务和引导人口合理流动。三是深化户籍登记及管理制度改革。户籍人口城镇化率仍可作为专项指标，但要更有针对性。比如针对少数仍有户籍限制的超特大城市，要提出放松落户的时间表。针对在城镇生活就业的农民工家庭，要考虑给予一揽子落户政策支持。对类似“骑双头马”的现象进行分类，出台根据实际工作生活居住地进行登记户籍的相关政策，等等。
（文章来源：21世纪经济报道）